引言

2020年2月28號，內蒙古自治區(qū)紀委、監(jiān)察委發(fā)布了《關于在自治區(qū)煤炭資源領域違規(guī)違法問題專項整治工作中受理信訪舉報的公告》，全面受理自2000年以來在煤炭資源領域涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題線索的信訪舉報。同日，新華社對該消息進行了新聞報道。內蒙古自治區(qū)紀委、監(jiān)察委清查和整治近20年煤炭資源領域違規(guī)違法問題，反映了其懲治煤炭資源領域腐敗的決心和力度。

黨的十八大以來，中央和地方通過審計、紀檢監(jiān)察、巡視等多種方式，發(fā)現(xiàn)和查處了礦產資源開發(fā)領域存在的大量違法違紀案件，受到社會各界的高度肯定。這對于保護國家礦產資源所有者權益，懲治礦產資源領域腐敗行為，促進礦業(yè)權市場的規(guī)范化和法治化，維護礦產資源管理和開發(fā)秩序，都具有十分重要的意義。

但是，我們也注意到，在審計和紀檢監(jiān)察機關調查處理的涉礦案件中，也有個別涉礦案件在事實認定、案件定性和法律適用方面存在可商榷之處，特別是關于國有資產流失數(shù)額認定、礦業(yè)權委托評估和礦業(yè)權交易違規(guī)性質認定等方面容易成為爭議焦點，審計和紀檢監(jiān)察的處理結論給礦業(yè)權人和礦產資源管理都帶來了后續(xù)的難題。

一、關于國有資產流失具體數(shù)額認定問題

審計和紀檢監(jiān)察機關在審計和查處涉礦案件過程中，經(jīng)常會涉及認定國家機關工作人員或者國有地勘單位、國有礦山企業(yè)在礦業(yè)權出讓轉讓過程中，造成國有資產流失的問題。其中關于國有資產流失具體數(shù)額認定方面，有以下兩種情況需要注意：

1.混淆了不同階段礦業(yè)權的價值

案例1

A單位（國有地勘單位）將其擁有的某金礦普查探礦權（僅為礦化點），按照雙方約定的價格轉讓給了B公司。B公司取得探礦權后，又投資進行勘查并提交了符合規(guī)定的礦產資源儲量報告，后B公司依法申請?zhí)睫D采取得了采礦權。紀檢機關對該案進行調查時，認為A單位向B公司轉讓探礦權時存在違法違規(guī)情形，A單位的行為導致了國有資產流失。為了對國有資產流失的數(shù)額進行認定，紀檢監(jiān)察機關委托價格認證中心（評估資質問題下文探討）對涉案的礦業(yè)權價值進行認定。令人費解的是，A單位轉讓給B公司的明明是勘查工作程度較低的普查探礦權，但價格認證中心卻將B公司經(jīng)過自行投資勘查后取得的采礦權作為價格認定對象，因B公司采礦權價值遠遠高于雙方交易時的探礦權價格，導致最后紀檢部門認定A單位造成巨額國有資產流失。

本案中，認定A單位探礦權轉讓是否造成國有資產流失，顯然應當以A單位探礦權轉讓時的探礦權評估價值和交易價格進行比較，如果評估價值明顯高于當時交易價格，則可以結合其他法律規(guī)定認定國有資產流失；反之，則不能認定A單位的探礦權轉讓行為造成國有資產流失。本案中價格認證中心的價格認定對象是B公司的采礦權，該采礦權與A單位轉讓的探礦權是兩個礦權，無論該采礦權價值高低，都與A單位是否造成國有資產流失沒有直接關系。

本案中，有關辦案人員忽視了礦產勘查的客觀規(guī)律。礦產資源大都埋藏在地下深部，看不見摸不著，礦床的形成過程錯綜復雜，具有很大隱蔽性和潛藏性，因而礦產勘查工作帶有很強的探索性、風險性，其勘查成果也具有不確定性。固體礦產勘查劃分為預查、普查、詳查、勘探四個階段，隨著勘查投入的增多和勘查工作階段程度的提高，人們對找礦靶區(qū)的地質條件、礦體特征和礦石質量、開采技術條件、礦產資源資源量或者儲量、可開發(fā)利用評價的認識會逐步提高。即使都是探礦權，依據(jù)不同勘查階段的地質勘查報告進行的礦業(yè)權評估，得出的評估價值也可能有天壤之別。更何況本案中原來的探礦權已經(jīng)轉為采礦權，這兩個礦權所體現(xiàn)的礦產資源認知程度、風險等級、開發(fā)前景和市場價值是完全不同的，不能相互混淆，隨意替代。

2.混淆了礦業(yè)權和礦業(yè)公司股權,將公司股權交易價格作為認定礦業(yè)權價值的依據(jù)

案例2

A公司（國有企業(yè)）以其擁有的鐵礦采礦權作為合作條件與B公司進行合作經(jīng)營，約定將采礦權轉移到雙方成立的項目公司名下進行生產經(jīng)營，合作期滿將采礦權退還給A公司。幾年后，第三人收購了項目公司部分股權。后審計機關經(jīng)審計認為A公司與B公司開展合作時涉嫌違規(guī)處置采礦權，造成了國有資產流失。在計算國有資產流失數(shù)額時，審計機關的計算方式為：根據(jù)后來第三人收購項目公司股權時的股權交易價格折算出項目公司100%股權價值，扣除項目公司的賬面凈資產，得出采礦權價值。再扣除合作期滿后采礦權剩余價值，計算得出國有資產損失金額。

公司股權和公司采礦權是兩種完全不同的財產，二者的權利主體、權利客體、價值內涵、表現(xiàn)形式、登記部門、適用法律均不相同。公司股權系虛擬資本，屬于公司股東，公司采礦權系用益物權，屬于公司；公司股權表現(xiàn)為公司股份和股東的權利義務，其價值對應的公司資產和負債總和，其中資產部分包括采礦權但并不限于采礦權，公司采礦權是實物資產，僅限于采礦權自身價值；公司股權主要受《公司法》調整，采礦權主要受礦產資源管理法律法規(guī)調整。

可見公司股權價值和公司采礦權價值完全是兩個概念，不能相互混淆，更不能等同視之。上述案例中，項目公司除了擁有鐵礦采礦權外，還有土地、房產、機器設備等資產，同時在生產經(jīng)營中還形成了收入、負債、產品庫存等。將公司股權價值作為認定采礦權價值的依據(jù)，把股權價值與采礦權價值劃等號，顯然是錯誤的，以此來計算采礦權轉讓造成國有資產流失的具體數(shù)額，可能要謬之遠矣。

二、關于礦業(yè)權價值委托評估方面的問題

審計和紀檢監(jiān)察機關在審計和查處涉礦案件過程中，經(jīng)常會涉及委托第三方對涉案礦業(yè)權價值進行評估，作為認定違法違紀性質及具體數(shù)額的依據(jù)。但實踐中委托評估中存在以下幾方面問題：

1.委托評估的機構不具備礦業(yè)權評估資質

審計和紀檢監(jiān)察機關在對涉案礦業(yè)權價值進行評估時，有時會委托價格認證中心、司法鑒定中心進行，并根據(jù)價格認證中心出具的價格認定報告、司法鑒定中心出具的司法鑒定意見確定礦業(yè)權價值。但根據(jù)我國相關法律政策規(guī)定，礦業(yè)權評估機構和礦業(yè)權評估師均需具有相應資質才能開展評估工作。2016年頒布的《資產評估法》確認了現(xiàn)行評估行業(yè)分專業(yè)管理的管理體制，明確規(guī)定“國務院有關評估行政管理部門按照各自職責分工，對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理?！钡V業(yè)權評估屬于自然資源行政主管部門管理，原國土資源部2016年出臺的《國土資源部關于貫徹實施<中華人民共和國資產評估法>的通知》（國土資發(fā)﹝2016﹞181號）中規(guī)定，“對于涉及國有資產或者公共利益以及依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定應當進行土地估價或者礦業(yè)權評估的，要依法委托評估機構進行評估，由取得土地估價或者礦業(yè)權評估資質的人員具體承辦，確保評估質量和公信力?！?008年原國土資源部制定的《礦業(yè)權評估管理辦法(試行)》中也明確規(guī)定，礦業(yè)權評估是指具有礦業(yè)權評估師執(zhí)業(yè)資格的人員和礦業(yè)權評估資質的機構基于委托關系，對約定礦業(yè)權的價值進行評價、估算，并通過評估報告的形式提供咨詢意見的市場服務行為。

實行礦業(yè)權評估資質管理的目的和意義在于讓真正懂礦、具備礦業(yè)權評估能力的機構和人員對礦業(yè)權價值作出準確評估。例如，根據(jù)《礦業(yè)權評估指南》的要求，探礦權評估必須有具備野外工作經(jīng)驗的地質工程師參加，采礦權評估必須有地質、采礦權、選礦、財會專業(yè)人員參加。這些不僅僅是形式上的要求，更是評估工作的實際需要。只有通過這樣的要求和約束，才能在現(xiàn)有認識水平下對礦業(yè)權的價值，作出最接近客觀事實的評價和估算。

一般來講，價格認證中心、司法鑒定中心并不具有礦業(yè)權評估機構資質，其具體評估人員也沒有礦業(yè)權評估師資格，按照規(guī)定不能從事礦業(yè)權價值評估工作。因其評估師不具有礦業(yè)權評估的專業(yè)知識和能力，往往得出的價格認定或者鑒定數(shù)額，和專業(yè)礦業(yè)權評估師做出的評估價值相去甚遠。

2.礦業(yè)權評估中價值計算方法錯誤

根據(jù)《礦業(yè)權評估指南》《礦業(yè)權評估技術基本準則》等要求，探礦權評估存在收益途徑評估、市場途徑評估和成本途徑評估三大類評估方法。收益途徑評估又可以細分為折現(xiàn)現(xiàn)金流法、風險系數(shù)調整法等，成本途徑又包括勘查成本效用法、地質要素評序法。每一種評估方法都有嚴格的適用條件和評估程序?？梢哉f，礦業(yè)權評估是一個非常復雜而專業(yè)的問題。

案例3

在一起紀檢監(jiān)察機關查處探礦權轉讓案例中，價格認證中心在對煤礦探礦權價值進行評估時，將煤炭資源儲量作為基數(shù)，以該地區(qū)煤炭資源配置政策中有償出讓、轉讓礦業(yè)權的價格標準為單價，資源量乘以單價得出了案涉探礦權的價值。事實上，價格認證中心混淆了價值評估和政府定價的區(qū)別。價值評估是對礦業(yè)權價值進行分析、估算，目的是盡可能獲得礦業(yè)權的公允價值。政府定價則是一種政策性的行政行為，并非是以公允價值為依據(jù)來確定。因此，用政府定價的標準計算出的數(shù)額，與礦業(yè)權評估價值是兩個不同的概念。

3.確定的礦業(yè)權評估基準日錯誤

如前所述，不同階段、不同時點的礦業(yè)權的價值并不相同。評估基準日是判斷礦業(yè)權價值的基準時點，礦業(yè)權評估結論反映的是礦業(yè)權在評估基準日這一時點的價值。審計和紀檢監(jiān)察機關對涉案礦業(yè)權價值進行委托評估時，能否得出準確的評估結論，除了受評估機構資質能力、評估方法等影響外，評估基準日的確定也是重要因素。在以往案例中，評估基準日選擇上往往存在一種傾向，就是把已知礦業(yè)權價值最高的時點作為評估基準日（包括以勘探階段的基準日代替普查階段基準日，以采礦權階段基準日代替探礦權階段基準日等），這樣最后得出的評估價值和實際交易價格可能差異巨大。關于這一問題，案例一已做了分析，在此不再贅述。

三、關于合作勘查認識和定性方面的問題

在審計和查處涉礦案件過程中，涉及國有地勘單位引入社會資本進行風險合作勘查的，審計和紀檢監(jiān)察機關有時會將合作勘查認定為礦業(yè)權轉讓，進而引申出國有資產流失的問題。

1.要充分了解合作勘查的歷史背景和政策

實際上國有地勘單位對外合作勘查有其特殊的歷史背景和政策支持。1999年出臺的《國務院辦公廳關于印發(fā)地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）拉開了地勘隊伍改革的序幕，要求地勘隊伍按照屬地化和市場化的原則，逐步改組成按照市場規(guī)則運行和管理的經(jīng)濟實體，即實行企業(yè)化經(jīng)營。但地勘單位改革是一個艱苦的過程，基于多種原因，絕大部分地勘單位生產經(jīng)營困難，改革和發(fā)展遇到了一系列的難題。為了支持地勘單位的改革和發(fā)展，中央層面先后出臺了一系列政策，明確規(guī)定給予地勘單位礦業(yè)權合法權益?！秶鴦赵恨k公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》（國辦發(fā)[2003]76號）中規(guī)定，“二、維護企業(yè)化經(jīng)營的國有地質勘查單位的合法權益。國有地質勘查單位轉讓國家出資勘查形成礦產地的探礦權、采礦權，符合規(guī)定并經(jīng)批準，其價款的部分或全部轉增為國有地質勘查單位的國家資本金?！薄秶鴦赵宏P于加強地質工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）中規(guī)定，“鼓勵各類社會資本參與礦產資源勘查，培育壯大商業(yè)性勘查市場主體，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產資源勘查中的主體地位?！薄肮膭顕械刭|勘查單位與社會資本合資、合作，組建礦業(yè)公司或地質技術服務公司。鼓勵發(fā)展多種所有制的商業(yè)性礦產資源勘查公司和機制靈活的找礦企業(yè)?！薄秶临Y源部關于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導意見》（國土資發(fā)〔2010〕61號）中規(guī)定，“國有地勘單位可以按照國家有關法規(guī)的規(guī)定以知識、技術、管理等要素折股參與地質找礦風險投資，分享找礦成果收益?！薄皣械乜眴挝晦D企的，申請轉讓國家出資勘查形成礦產地礦業(yè)權，經(jīng)財政部、國土資源部批準，其價款可部分或全部轉增為企業(yè)的國家資本金。”《國土資源部全國工商聯(lián)關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》（國土資發(fā)〔2012〕100號）中也明確規(guī)定，“除國家政策有特殊規(guī)定的礦種外，鼓勵民間資本、地方財政資金參與地質勘查基金項目的投資合作，民間資本與地質勘查基金合作投資形成的勘查成果按照投資比例和合同約定轉讓，民間資本方有優(yōu)先購買權。鼓勵民間資本按照“三優(yōu)先”原則，積極參與整裝勘查區(qū)找礦突破工作，即大投入進行深部鉆探驗證的優(yōu)先、與國有地勘單位聯(lián)合成立企業(yè)實行資本與技術結合的優(yōu)先、與勘查單位聯(lián)合成立企業(yè)實行探采一體化的優(yōu)先?！备魇∫卜謩e出臺了鼓勵國有地勘單位引入社會資本進行風險勘查的政策規(guī)定。

可見，一方面是國家扶持地勘單位改革發(fā)展，允許地勘單位分享地質找礦收益；另一方面大力支持和鼓勵社會資本參與風險勘查。在這種背景下，部分地勘單位因為自己持有礦權的勘查項目已經(jīng)沒有資金繼續(xù)投入，經(jīng)上級主管單位和礦政主管部門批準，以持有的探礦權引入社會資本合作，共同進行風險勘查。

2.合作勘查不是礦業(yè)權轉讓

這種合作勘查一般有兩個特點：一是雙方合作之時，地勘單位的探礦權前期勘查投入較少，勘查工作程度很低，有的甚至僅為礦化點或登記的空白地；二是合作勘查的資金全部或大部分來源于社會資本。

地勘單位和社會資本開展合作勘查的目標在于分享探礦權的潛在價值，雙方通常會約定找礦收益的分成比例。在合作勘查中，礦業(yè)權登記并沒有發(fā)生轉移，所以合作勘查并不涉及礦業(yè)權轉讓的行為。一般都是待合作勘查結果明確后，探明了一定資源量或者儲量的情況下，雙方協(xié)商將礦業(yè)權轉讓給第三方，或者直接作價轉讓給社會資本一方或合作成立的項目公司，然后按照雙方約定的分成比例進行利益分配，此時礦業(yè)權才發(fā)生轉讓。所以，將合作勘查認定為礦業(yè)權轉讓，定性上是有待商榷的。

礦產勘查投資屬于高風險、高投入的行為，這是行業(yè)公認的常識。必須強調的是，社會資本進入后，并不是每個合作勘查項目都能找到可供開發(fā)的礦床或者礦體。根據(jù)我國及世界普遍經(jīng)驗，平均找礦成功率根據(jù)不同礦種，大概在千分之一至百分之三左右的水平。所以，在個別合作勘查項目中社會資本因為找到可供開發(fā)的大型礦床，分享了找礦收益，這是由地質找礦高風險和高收益性質決定的。絕不能因此就認為地勘單位和社會資本的合作具有不正當性，造成了國有資產流失，合作勘查收益分配和礦業(yè)權轉讓更不能直接等同視之。

3.認定合作勘查時探礦權價值未經(jīng)評估屬于違規(guī)的理由并不充分

實踐中審計和紀檢監(jiān)察機關有時認為，國有地勘單位引入社會資本合作勘查時，沒有對探礦權價值進行評估，造成了國有資產流失，屬于違規(guī)行為。筆者以為，這種觀點并不準確：

第一，合作勘查不屬于礦業(yè)權轉讓，法律政策沒有規(guī)定必須要進行評估，所以未經(jīng)評估并不違反規(guī)定。

第二，如前所述，地勘單位的礦業(yè)權在引入社會資本合作勘查時，往往勘查程度很低，這時候評估的價值會非常小，空白區(qū)探礦權甚至無法評估出價值。如果以探礦權評估結果作為確定雙方分配比例的依據(jù)，對比社會資本后期需要投入的巨額資金，地勘單位的權益比例將會非常低?，F(xiàn)實中的合作勘查項目，地勘單位因為持有探礦權，社會資本關注和看重的是探礦權不確定的潛在價值，所以愿意通過協(xié)商的方式來確定權益比例，通常分配比例在10-50%之間，通過協(xié)商方式確定雙方權益比例相對來說是公平的。

案例4

A單位（國有地勘單位）擁有某金礦普查探礦權，已投入30余萬元進行勘查，尚未探得資源量?，F(xiàn)A單位與B公司準備進行合作勘查，雙方約定A單位出探礦權，B公司出資金，勘查成果按照3:7比例進行分配。假設如果通過評估作價方式確定權益比例，A單位的探礦權只能按照成本法進行評估，價值不過幾十萬元，B公司后期將要投入的勘查資金預計1500萬元。如果按照探礦權評估價值和后續(xù)勘查投入金額比例計算的話，A單位所占權益比例很可能不超過5%，遠遠低于現(xiàn)在協(xié)商確定的30%的比例。

評估與否，哪種方式對國有地勘單位更為有利，需要根據(jù)具體情況區(qū)別對待，不能籠統(tǒng)認為合作勘查中對探礦權價值沒有評估就造成國有資產流失，屬于違規(guī)情形。

四、問題的原因分析及主要影響

（一）問題的原因分析

筆者認為，出現(xiàn)上述的問題的原因是多方面的，但主要是由地質礦產行業(yè)的特殊性以及特定歷史背景下法律政策的演變造成的。

1.地質礦產行業(yè)的專業(yè)性和復雜性給事實認定帶來難度

地質找礦屬于探索地球的找寶活動，其科學性、專業(yè)性、技術性特別強，現(xiàn)任地學部院士占中國科學院院士的17%，由此可見地球科學的重要性。礦產資源勘查開發(fā)可大體劃分為勘查和開采兩個階段。礦產勘查工作一般分為預查、普查、詳查和勘探四個階段。探礦權和采礦權是完全不同的礦業(yè)權。即使都是探礦權，不同勘查階段的探礦權由于勘查工作程度不同，對地質條件、開發(fā)技術條件、探明的資源量和儲量的認識和結論也是不同的，處在不同時點和不同階段的探礦權價值可能存在天壤之別。

但由于一般人不具備地質找礦的專業(yè)知識，無法理解不同階段的探礦權和采礦權價值的差異性，很容易樸素地理解為都是同一個礦權，最后把礦權價值最高的節(jié)點作為標準，判斷是否造成國有資產流失，這種理解是完全不對的。

2.礦產資源管理政策演變容易導致性質認定錯誤

地質礦產管理和其它行業(yè)一樣，都經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉變，其法律政策在不同歷史時期有較大的差異。判斷一個行為是否合規(guī)合理，應當放到當時的歷史條件下去衡量，不能用今天的標準去評判昨天的行為，“法不朔及既往”是法治社會的基本要求。

如前面所介紹的，地勘單位在市場化改革的過程中，國家出臺相應扶持政策，明確地勘單位可以參與地質找礦的收益，鼓勵地勘單位與社會資本合作進行風險勘查。在這個大背景下，地勘單位以探礦權為對象引入社會資本合作勘查，在經(jīng)過上級單位同意和礦產資源主管部門批準的情況下，除非能證明當時地勘單位有關人員故意壓低探礦權價值以至于減少分配比例，或者在合作勘查中有貪污受賄等行為的，否則不應被認定合作勘查是違規(guī)行為，更不能以合作勘查未經(jīng)評估就認定為國有資產流失。

（二）問題的主要影響

涉礦案件審計和違法違紀查處中存在上述問題雖然是個別案例，但其對礦產資源管理秩序和礦業(yè)權交易當事人造成的影響不容小覷。

1.影響了礦產資源管理中正常的登記發(fā)證行為

實踐中，由于合作勘查、礦業(yè)權出讓等行為被審計或者紀檢監(jiān)察機關認為存在違法違規(guī)行為，導致經(jīng)過礦產資源主管部門審批的礦業(yè)權出讓、轉讓最后無法登記發(fā)證，礦產資源主管部門的權威性和公信力受到質疑。

案例5

A單位（國有地勘單位）擁有普查鐵礦探礦權，中央及省級財政資金已經(jīng)投資200余萬元，和B公司（民營企業(yè)）達成合作勘查協(xié)議，約定B公司繼續(xù)投資1個多億的資金，進行詳查并擴展到外圍普查，待查明儲量符合辦理采礦權條件時，以雙方出資成立的項目公司名義申請采礦權。該合作勘查行為以及約定由項目公司受讓采礦權的行為，均得到A單位上級部門、國土資源廳及省政府的同意。后B公司繼續(xù)投入1個多億資金進行詳查，在申請辦理采礦權階段，審計部門專項審計認為合作勘查屬于礦業(yè)權轉讓，當初沒有經(jīng)過評估，屬于違規(guī)轉讓行為。礦產資源主管部門以審計意見為理由，遲遲不給項目公司辦理采礦權登記。B公司投資的巨額勘查資金顆粒無收，造成重大損失。該探明儲量可以轉為采礦權的鐵礦資源也無法進一步開發(fā)，礦產資源管理和開發(fā)秩序都受到影響。

2.引發(fā)諸多礦業(yè)權交易糾紛

實踐中合作勘查、礦業(yè)權出讓轉讓等交易行為，因審計和紀檢監(jiān)察機關認定為違法違規(guī)，除已經(jīng)追究相關人員違法違紀責任外，有時還要求追回損失或者流失的國有資產。這就導致原來合作勘查或者礦業(yè)權交易主體不斷提起合同無效、損害賠償訴訟以及由此帶來的信訪、控告等，這既影響了礦業(yè)權交易安全和市場主體的信心，也激化了社會矛盾，為解決這些矛盾又占用了大量的社會資源。

案例6

A單位（國有地勘單位）擁有某金礦普查探礦權，與 B單位（也是國有地勘單位）進行合作勘查，后雙方約定將探明一定儲量的探礦權轉讓給第三方，A、B雙方按照約定分配了探礦權轉讓收益。后紀檢監(jiān)察機關認為，A單位與B單位合作勘查屬于探礦權轉讓，A單位因合作勘查造成巨額資產流失，責成A單位追回損失。A單位被迫違心提起訴訟，要求B單位返還探礦權轉讓收益分成。較為滑稽的是，A單位在案件訴訟過程中，一再表示自己是合法合規(guī)進行合作勘查，既不論述造成損害相關事實或者理由，也不提交造成損害的證據(jù)，僅是表示根據(jù)紀檢機關的要求追回損失。

另外，也存在社會資本因為最終無法取得礦業(yè)權或者投資收益，起訴要求國有地勘單位賠償勘查投入損失等案件。有的案件甚至波及到合作勘查行為以外的第三方。連環(huán)訴訟，此起彼伏。

法院在對上述案件進行審查時，也存在一定困難。一方面合作勘查協(xié)議符合法律政策規(guī)定，已經(jīng)得到礦產資源主管部門審批，理應認定為合同有效，繼續(xù)履行或者賠償損失（現(xiàn)有民事訴訟司法判例主流觀點認為：涉及國有企業(yè)、地勘單位礦業(yè)權交易中，未經(jīng)評估不是合同無效的理由）；另一方面審計或者紀檢監(jiān)察機關已經(jīng)做出結論，如果做出認定合同有效的判決似乎與其相沖突，左右為難?，F(xiàn)實情況是，無論這類案件判決結果如何，很多時候最終受到損害的都是社會資本一方。

五、解決問題的幾點建議

基于上述問題及原因分析，筆者提出以下幾點建議：

一是建議審計和紀檢監(jiān)察機關在辦理涉礦案件中，能夠主動去熟悉和尊重地質勘查行業(yè)的特點和規(guī)律，了解礦政管理法律法規(guī)政策及其歷史沿革，盡量聽取礦產資源主管部門和地質礦產領域專家的意見。特別是在認定合作勘查、礦業(yè)權交易違法違規(guī)的時候，要充分考慮行為發(fā)生的歷史階段和政策背景，不能要求政府官員和企業(yè)對法律政策的認知水平超越當時歷史局限。

筆者一直認為，在做出罪與非罪、合法與違法的性質認定時，一般來講，天理、國法、人情三者不可偏廢。不應該僅僅以某一條規(guī)定、某一個政策作為得出結論的唯一依據(jù)，畢竟我們的法律是系統(tǒng)的、綜合的，有的時候不同法律政策之間甚至相互矛盾和沖突。只有在綜合各種因素，系統(tǒng)考量各種利害關系，充分調動人的能動性和尊重法律規(guī)定的客觀性的前提下，在天理、國法和人情三者之間找到平衡點，此時作出的結論才最接近我們要到達的目的。人和法二者必須都要發(fā)揮作用，任何一方不可偏廢。正如古人云：人勝法，則法為虛器；法勝人，則人為備位；人與法并行而不勝,則天下安。

二是國有地勘單位或者社會資本方等相關各方，要主動與審計和紀檢監(jiān)察機關溝通，積極配合調查、充分提供資料、全面匯報情況，爭取得到審計和紀檢監(jiān)察機關對交易行為的理解和肯定，避免因為信息交流不通暢、事實了解不清楚等原因影響案件的性質認定。

三是國有地勘單位或者社會資本方等相關各方，要注重利用審計和紀檢監(jiān)察程序中的糾錯機制，維護自身合法權益。例如，《中國共產黨紀律處分條例》規(guī)定了申訴機制；《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》中規(guī)定了對申訴復議復查的機制；《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》中規(guī)定了信訪舉報機制；《監(jiān)察法》中規(guī)定了申請復查制度；《審計法》中規(guī)定了行政復議、行政訴訟或者行政裁決制度等。

四是國有地勘單位或者社會資本方，要認識到審計機關主要是對政府財政收支或者國有單位財務收支作出審計結論，發(fā)現(xiàn)違法違紀線索移交有權機關；紀檢監(jiān)察機關主要對黨組織、黨員領導干部或者國家公職人員作出處理或者處分決定。關于合作勘查或者礦業(yè)權交易等行為性質是否合乎法律政策規(guī)定，屬于礦產資源管理范疇內的事情，最終應當由礦產資源主管部門作出決定。所以礦產資源主管部門僅以審計或者紀檢監(jiān)察機關的結論作為理由，拒絕辦理礦業(yè)權審批和登記的，其理由并不充分，可以認定屬于行政不作為。

五是國有地勘單位或者社會資本方，要及時通過提起民事訴訟、行政復議或者行政訴訟方式維護自身合法權益。司法判例中已有審計機關認為合作勘查違規(guī)，但法院判決結果認為合作勘查協(xié)議有效，各方應當繼續(xù)履行合作勘查協(xié)議。

吳永高律師，北京金誠同達律師事務所合伙人。長期從事土地和礦產等自然資源領域法律實務和理論研究工作，曾在原國土資源部法律中心工作多年?，F(xiàn)為自然資源部法律顧問、自然資源部不動產登記中心（法律中心）法律顧問、中國礦業(yè)聯(lián)合會法律專業(yè)委員會副主任、中國政法大學國土資源法律研究中心研究員、中國礦業(yè)大學法律碩士校外導師、中國地礦經(jīng)濟法學分會常務理事。

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